第二，海盗及海上恐怖主义威胁明显下降。近年来由于沿岸国家加强了有关航道安全保障国际合作，海盗袭击事件数量呈稳步减少趋势。其一，2019年海盗袭击事件数量减少超过5起或者50%的国家和地区有印尼、菲律宾、孟加拉国、尼日利亚、加纳、刚果（布）。其二，近年来东南亚海盗袭击事件已大幅下降，从2014年的141起和2015年的147起下降到2018年的60 起。这主要是因为印尼、马来西亚和新加坡等国家建立了三边巡逻执法机制，所以印尼与马来西亚海域的海盗袭击事件由2014年的100起和24起减少到2018年的36起和11起。2019年尽管印尼海域海盗袭击事件数量有25起，但自2015年以来一直呈减少趋势。南亚的海盗袭击事件也呈下降趋势，由2014年的34起减少到2018年的18起，特别是孟加拉国自1994年以来首次没有出现海盗袭击事件。同样近年来亚丁湾、索马里海域海盗袭击事件都低于10起，这是因为有关国际与区域组织、各国海军护航与联合行动以及船舶聘用随船武装护卫等措施有效抑制了该地区海盗活动。其三，近年来海盗登船进行实际攻击的数量以及船舶被劫持等恶性事件都在逐步减少，由2014年的21起减少到2018年的6起。而在海员受到伤害的方式中，除了2015年受到的袭击是14人次，2014年以来的其他年份都是个位数。同时劫持人质数量也呈下降趋势，从2014年的442人次降到2018年的141人次，郑国平、刘新卓：《近五年全球海盗袭击事件分析及海盗热点地区应对措施》，《中国海事》2019年第7期，第34—35页。而2019年的59人次是自1995年以来的最低值，特别是2019年沿岸国家没有海员被海盗杀害案件。曹玉墀、马麟：《2019年全球海盗事件分析》，《世界海运》2020年第3期，第21—25页。第三，沿岸国家航道安全治理能力有所提高。沿岸国家通过参与有关航道安全保障国际合作机制的构建，极大提升了相关国家航道安全治理能力。如从苏伊士运河的管理来看，近年来在有关国家帮助下，其安全管理水平有了极大提高。其一，埃及政府设有苏伊士运河管理局，并通过制定《苏伊士运河国有法》等规章制度以及执行有关国际公约来规范管理与服务；其二，实行强制引航，以确保船舶航行安全；其三，实现了航运管理现代化，如近年来运河建设的高科技海运电子通信监控系统可自动跟踪船舶通过运河情况；其四，运河管理局的附属机构可提供有关配套服务，并设有专门研究所开展有关通航安全与防污染等课题的研发。第四，联合成功救助遇险船舶和人员。有关航道安全保障国际合作机制不但降低了海损事故的发生率，而且即使出现海难，也提高了联合搜救的效率与成功率。近年来有关搜救部门与搜救力量通过紧急协商、信息交换与行动密切合作，能够成功完成对遇险人员的应急救助，并为沿岸国家完善海上搜救合作机制提供了具体实践案例。如2015年5月一艘载有中国海员的玻利维亚籍运沙船在马来西亚柔佛州附近海域沉没，中国驻马来西亚大使馆与马来西亚警方和海事执法机构密切联系，马来西亚有关机构共派出7艘舰船、116人参与搜救，最后救起1名海员。这种应急搜救使各国海员能拥有这样的信心，即使遭遇海上危险，也能及时获救。Efthimios EMitropoulos， Signing of Multilateral Agreement on Co-ordination of Maritime Search and Rescue Services and Opening of Regional MRCC， http://wwwimoorg/blast/mainframeasp?topic_id=1698&doc_id=9196第五，促进了航道安全保障科技合作。2004年底印度洋海啸之后，中国参与了印尼的海洋防灾救灾活动，建立了中国—印尼海洋气候中心及其联合海洋观测站。之后又建立了中国—东盟海洋合作中心以及中国—泰国、中国—巴基斯坦、中国—斯里兰卡等一系列海洋合作中心与观测平台，开展了“中越海浪与风暴潮预报合作”等一系列项目，这为有关航道安全保障国际合作提供了科技支撑，促进了航海气象预报、海况监测以及海洋环保等方面的保障服务。第六，提供了航道安全保障资金支持。有关航道安全保障国际合作及其机制运行需要大量资金支持，为此2011年11月中国投入30亿元设立了中国—东盟海上合作基金，用于推动海洋科研与环保、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域合作，目的是通过有关机制建设提供航道安全公共产品与服务，促进海上良好秩序与生态保护行动。2013年10月第16次中国—东盟领导人会议表示要用好中国—东盟海上合作基金，为此到2014年底共有17个合作项目获得了该基金资助并提出了一些新的合作项目，如在马来西亚建立的中国—东盟海洋学院以及中印尼海洋与气候联合研究中心、中马联合海洋研究中心等平台建设都与航道安全保障合作有关。另外，2012年3月还设立了中国—印尼海上合作基金，中国共出资10亿元作为启动资金，以支持双方开展与航道安全保障有关的合作。近年来中国更是提出了一系列融资措施，如设立丝路基金、亚洲基础设施投资银行、中国—东盟基础设施专项贷款，从而为有关航道安全保障国际合作机制构建提供了长期稳定的资金支持。第二节航道安全保障国际合作现有机制局限性航道安全保障国际合作现有机制局限性是指由于自身缺陷或受到外在制约因素影响，其作用发挥受到一定限制，一些国家参与合作意愿、能力有限以及受大国意志等干扰，互信基础不牢，使有关合作机制在向更广泛、更深层次推进上仍面临一些困难。一、具有非约束性有关航道安全保障国际合作现有机制倾向于原则性倡导与规划，因此大多冠以“宣言”“倡议”“联合声明”“谅解备忘录”等具有明显政治色彩的名称，基本属于政治文件，具有软法性质而并不具有条约属性，也非法律文本规范，更无执行与实践的刚性要求。由于缺少权威性、强制性、明确性、稳定性和预期性，其调整的范围、强制执行力与合作的保证等方面都相对较小，同时对沿岸国家权利与义务的约定也不够明确，因而无法保障各国合作义务的实际履行。在这种情况下，参与国家具有较大的随意性，对当事国并没有法律拘束力，当事国不履行也不构成违法行为，更没有明确的禁止与惩罚性条款，造成有关航道安全保障合作协议签署后沿岸各方仍可各行其是。一方面，航道安全保障国际合作现有机制的模糊性影响权利与义务的确定性。现有合作机制的软法性在一定程度上导致了机制的模糊性，而机制的模糊性又会影响到各国权利与义务的确定性。沿岸国家虽在维护航道安全方面具有共同愿景与目标，但目前并没有一个清楚、明晰的计划去实现，更缺乏采取联合行动的具体义务，因此在航道安全保障国际合作方面进展不大。Alison Broinowski， ASEAN into the 1990s， London:Macmillan， 1990， p1如南海周边各国虽签署了《南海各方行为宣言》，但该宣言并没有明确合作各方在维护航道安全方面应履行的具体义务等要求。另一方面，航道安全保障国际合作现有机制的软法性导致各国履约行为的非约束性。目前沿岸各方所形成的合作机制，特别是多边合作机制主要表现为国际软法机制，因此其对合作各方一般不具有法律强制约束力。如《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》虽规定了各成员国应尽的义务与能享有的权利，但这些义务与权利并不具有强制性，对各成员国是否应将协议中的有关义务国内化以及是否应监督其国内执法机构实施这些规定都没有约束性的机制，各成员国遵约与执行完全基于自身的政治意愿。再如以印尼、新加坡、马来西亚三国为主导的马六甲海峡和新加坡海峡合作机制，尽管该机制以部长会议联合声明的形式规定了沿岸三国对海峡享有基本主权权利，同时还规定了海峡使用国应承担的责任，但该机制并没有拟定保障海峡航道安全的具体措施以及海峡沿岸国应尽的义务，而且缺乏有效实施监督的保障措施。这种义务的软法性会导致成员国履约行为的非约束性，最终导致该合作机制在促进马六甲海峡航道安全保障方面作用十分有限。Robert Beckman， Singapore Strives to Enhance Safety， Security， and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore， Ocean and Coastal Law Journal， Vo114， No2， 2008， p167由此可见，沿岸国家有关航道安全保障国际合作机制光靠“宣言”“倡议”等是不够的，也不可能长期依赖沿岸各方的自律，更不可能任由一些国家围绕航道安全保障问题进行无休止的政治、经济、军事、管理等方面的博弈。有关实践证明，仅仅依靠建立在政治宣言、倡议等基础上的外交手段来处理航道安全保障国际合作问题是不稳定和不可预期的，唯有将该问题置于国际法的框架之下并借助法律强制手段加以解决，才能保障相关问题能够得到权威性、明确性与稳定性的解决并有望实现定纷止争。因此沿岸国家制定一个明确表达各方权利与义务以及具体的、可操作的、具有法律效力与约束力的国际法文件十分必要。二、呈现不对称性航道安全保障国际合作现有机制明显具有不对称性，具体来说主要表现在以下几方面。第一，机制建设与实践运作不对称性。一方面从机制建设来看，一些区域组织如东盟向来强调自身是航道安全保障国际合作机制建设方面的主导者而非遵从者，有关国家也历来尊重东盟有关组织在区域航道安全框架下的主导地位。但另一方面从实践运作来看，由于东盟及其成员国在开展航道安全保障国际合作行动时受自身海洋经济与科技发展水平等因素的限制，无法承担起相应的责任，而是由中国、日本等一些海洋大国扮演着有关合作基金以及其他航道安全保障能力主要提供者的角色。第二，合作领域与合作区域不对称性。目前有关国家在相关单一领域或次区域航道安全保障合作中所积累的互信关系与有益经验并没有很好地有效“外溢”至航道安全保障的其他领域与区域。如近年来中国参与的马六甲海峡与新加坡海峡航标建设以及有毒有害物质应急反应能力建设都取得很大进展，但在海上搜救合作方面尚需大力推进，应就相关责任区划分达成搜救合作协议。又如自2004年中国和越南《关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》生效以来，双方在北部湾积极开展了各种形式的航道安全保障合作，但两国在南海其他海域有关航道安全保障合作却很少，并没有太大进展。第三，政府主导合作与民间合作不对称性。目前有关航道安全保障国际合作基本上是以政府有关部门合作为主，而缺少港航业与学术团体等其他多元主体的参与，对民间的有关需求应对不足。如近年来中资企业与印度洋沿岸有关国家合作建设了一些大型港口设施，这就迫切需要中国与这些国家的海事安全部门加强合作以提供保障支持，但因各种原因目前还难以如愿。第四，执法合作主体与权力配置不对称性。目前沿岸国家负责航道安全保障的执法主体性质并不相同，如中国航道安全保障的执法主体是中国海事部门，越南则是海警，菲律宾为海岸警卫队。同时沿岸各国对航道安全保障执法主体的权力配置不同，中国海事部门隶属于交通运输部，属于民事行政执法；越南海警隶属于越南人民海军，菲律宾海岸警卫队则是继菲律宾武装部队、国家警察部队之后的第三支武装力量。上述问题会使沿岸国家在进行有关航道安全执法合作时存在执法主体之间对接不畅或执法形式协调困难等问题。三、缺乏可操作性国外有学者认为，对引导国家行为的国际协议的履行非常重要。David GVictor，The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice， Cambridge:MIT Press，1998，pv由此可见，有关国际协议的实际履行与航道安全保障国际合作机制的有效性密切相关，但目前有关航道安全保障国际合作机制由于自身问题以及受其他因素的影响，缺乏可操作的实践性。第一，合作机制自身缺陷与存在的问题严重影响实践效果。其一，目前有关航道安全保障合作协议多为框架性协调原则，条文简约，缺少配套机制，其内容更多体现为一种政治主张或构想，宣示色彩与务虚成分较多，具体实施方案偏少。而且某些规定只是重复一些业已存在的原则，并不是设计出一套具有可操作性的新规范去实现所设定的目标。同时某些规定用语含糊，带有不确定性，影响有关航道安全保障合作各方的权利与义务的确定性，因而欠缺可执行性。其二，某些机制由于参与者政治立场与法规规范的不同，会使有关航道安全保障合作的某些做法无法进行。如马六甲海峡海盗与海上恐怖主义较为猖獗，各国商船完全可配载自卫武器或选择专业的保安公司驻船护卫，享有比较宽松的过境通行权。但印尼、马来西亚、新加坡对该海峡均有领海要求，三国又都有严格且不同的规范商船携带武器通过领海的法律，这就极大影响了专门的安保公司派护商船的航行自由。Michael LMineau， Priates， Blackwater and Maritimes Security: The Rise of Private Navies in Response to Modern Piracy， Journal of International Business and Law， Vol9， No1， 2010， p77其三，航道安全保障国际合作现有机制相对于海事安全发展的实际需要存在一定的滞后性，在政策、法规与信息沟通等方面相对滞后。如目前中国与东盟所构建的海事安全磋商机制多为年度机制，在面临航道突发事件时无法提供及时有效的应急措施。其四，航道安全保障国际合作现有机制的公共产品属性难以保证其实效性。国际合作机制一般都具有公共产品属性，Oran RYoung，International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Enviroment， New York: Cornell University Press，1989，p21有关航道安全保障国际合作机制也同样具有这一属性，因此国家行为体对这种航道安全公共产品的消费具有非竞争性与非排他性。在这种情况下，国家作为理性个体在开展国际合作之前会进行有关利益权衡，可能基于成本与效益的考量而选择搭便车，也可能基于特别的国家利益考量而选择不合作，但即使不参加合作也可以享受有关机制带来的一定收益，这种状况会影响有关航道安全保障国际合作机制正常实施及其有效性发挥。第二，航道安全保障国际合作现有机制缺乏有力的专门组织机构来确保有关机制得到较好实施。有关航道安全保障国际合作现有机制所设立的机构大都比较松散，功能较弱，难以应对有关航道安全保障形势发展的需要。而在大多数情况下，目前尚缺乏一个各国普遍公认的专门协调、沟通平台与机制，沿岸国家基本上都是“各算各的账”，同时又考虑到自身利益分属于不同区域或次区域组织，因此至今尚未建立起固定的专门对话机制或合作平台。如马六甲海峡沿岸的印尼、马来西亚与新加坡三国虽就巡逻问题建立了沟通与协调机制，但由于受到主权与海权等因素的掣肘而无法有效实行联合巡逻执法。对此学者杨仁飞进行了较为详尽的分析，明确指出一些媒体一直用联合巡逻（jiont patrol）这个词来表示马六甲海峡沿岸国在航道安全保障问题上的合作，其实这是一种误解，而其真正的涵义是一种松散型的协作巡逻（collaborative patrole），即沿岸三国各自负责自身所隶属的海域的一种协作方式。杨仁飞认为“joint patrol”与“collaborative patrol”这两种合作模式与机制有着本质区别，因为联合巡逻是一种更高层次的国际合作，其所涉及的国家主权、联合巡逻舰队领导权、运作经费来源及舰队管理等问题都不易顺利解决，需费时才能达成合作协议。其一，从这一协作巡逻机制出台的时机来看，这是沿岸国为应对美国军事介入海峡企图所做出的一种较为匆忙的政治决定，因此在具体合作层面上考虑得相对简单，采取了一种避难就易，尊重各自主权、领土立场的权宜之计，因此政治意义大于实际意义。其二，沿岸国派军舰在各自的海峡地段内进行巡逻并没有从根本上改变或增强原有这三个国家在海峡巡逻力量的部署。其三，沿岸国对海峡安全因素的构成、成因及域外大国在海峡所起的作用看法不同：有的国家认为海峡主要威胁是海盗行为，而恐怖主义活动则被夸大了；有的国家认为当前海峡安全形势复杂、严峻，不能忽视恐怖主义活动危害。如“伊斯兰祈祷团”早有袭击海峡船舶计划，而海峡一旦发生恐怖袭击，经济损失会高达数千万甚至数十亿美元。而对于区域外大国介入海峡安全保障的问题，沿岸国的立场与态度也不尽相同，新加坡持积极态度，印尼与马来西亚则较为谨慎，尤其反对域外大国直接派兵参与、干预海峡安全保障事务。再加上近年来印尼、马来西亚民族主义情绪高涨，沿岸国在涉及主权、领土等问题上难以持一致立场，从而影响沿岸国协作关系。其四，沿岸国承诺多于行动，因此这种各自为政的协作方式在应对航道突发事件时无法发挥合力作用。杨仁飞：《从协作巡逻、联合巡逻之区别看马六甲海峡航道安全合作机制》，《东南亚纵横》2005年第7期，第53—54页。这种认识上的分歧在短期内难以消除，从而影响海峡沿岸国在航道安全保障问题上的国际合作。再如为应对索马里海盗以及为人道主义援助提供便利，在联合国协调下有关国家在亚丁湾开展了护航行动，但这种“亡羊补牢”式的国际反海盗机制无法在航域内进行有机整合、形成完整的合作链，因为多国护航行为主要是基于维护本国海运安全，各国做出的实际联合行动很有限，难免会出现“各扫门前雪”现象。再加上国家间无法进行有效合作，海域划分与责任归属都不明确，无法避免互相推诿问题，而重复巡航又会造成资源浪费。而且各国海军之间有时还缺乏基本的协同意愿，甚至互不信任，如大国之间的互相提防便会在很大程度上影响到联合对海盗实施越境打击的成效。第三，目前一些国家对有关航道安全保障国际合作机制构建的意愿与积极性并不高，导致有关机制实践性不强。其一，一些沿岸国家由于自身实力较弱，同时又拥有海岸线、海湾、海峡、岛屿、港口等重要资源，因此对有关航道安全保障国际合作机制构建持怀疑态度，担心这会成为某些海洋大国主导、可能改变现存地区海洋秩序与格局的一种部署，丧失其所拥有的既得海洋利益。其二，有关海洋权益争端会影响沿岸国家互信关系及对彼此在航道安全保障问题上的角色认知。如由于南海纠纷与摩擦时有发生，东盟一些国家对与中国开展航道安全保障合作持有相对复杂的心态，存在相当程度的敏感与防范心理。如2011年6月中国海事“海巡31轮”访问新加坡期间正值中越、中菲南海争端升温之际，某些不怀好意的国家指责这是中国在推行“炮舰外交”。吴建生：《“海巡31”访新启示录》，《珠江水运》2011年第16期，第19页。其三，与中国关系较为密切的沿岸国家有的正遭受围堵 （如伊朗），有的旁有强邻（如巴基斯坦），有的稳定性尚不明朗（如缅甸），导致真正有意愿、有能力长期坚定地与中国开展航道安全保障合作的国家并不多。其四，有些沿岸国家实行大国平衡战略，在航道安全保障问题上把美国等海洋大国视为“保护伞”。因此近年来它们出于迎合美国等国的战略需要，在与中国进行航道安全保障合作时尽量采取避免刺激这些国家利益的措施，并积极加强与美国等国在航道安全保障方面的合作，以吸引更多的域外大国介入地区航道安全治理来弥补自身能力不足，在大国间谨慎、巧妙地维持平衡以确保本国利益并使自身处于更加有利的位置。但事实证明这种做法不但增加了相关航道不稳定因素，而且还给有关航道安全保障国际合作机制构建造成一定障碍。其五，有些国家与地区组织对与中国开展航道安全保障合作认知和政策存在一定分歧和差异，有时很难取得共识。有关航道所经过的国家众多，发展形态各异，经济水平差距较大，利益取向不同，导致有些国家参与构建航道安全保障国际合作机制意愿与动力都不足。如从中国与东南亚国家所属船舶在南海发生的海损事故来看，与中国具有实质联系的海难事故数是越南的57倍，是新加坡和泰国的8倍，是菲律宾、马来西亚、印尼和柬埔寨的20倍。向力：《南海搜救机制的现实抉择——基于南海海难事故的实证分析》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期，第54—57页。在这种情况下，有些国家参与海上搜救国际合作的内在动力不足，从而影响相关机制的实践效果。四、缺乏可持续性目前航道安全保障国际合作机制受到有关因素影响与干扰，面临着不可持续的问题。第一，由于航道安全保障国际合作没有强制有力的制度做保障，统一的长远协调规划难以实现，因而在实际操作中不得不进行分散安排，这容易出现碎片化倾向，同时还会造成各合作主体利益分配的无序性与资源浪费的现象，这是沿岸国家深化航道安全保障国际合作所面临的结构性障碍。第二，目前航道安全保障国际合作机制构建主要依靠有关国家各自利益目标为导向自愿加入，缺乏权威性的争端解决机制以化解参与方的矛盾纠纷和提高合作机制的有效性。如南海岛礁争端的存在，再加上有些国家在安全方面对中国存在一些错误认知，使得这些国家一旦和中国在南海发生纠纷与摩擦，就会即刻转变对航道安全保障国际合作背景与结构的看法，从而造成有关合作项目拖延或取消，这样有关航道安全保障国际合作也就不易长期深入持久下去。第三，现有航道安全保障国际合作机制主要依靠政府部门相关决策推动，受人为因素影响较大，如在海上应急联合搜救中有时搜救船需进入对方领海，但各国政府审批程序不同，对海上应急联合搜救的及时性与有效性都带来极大障碍。另外，沿岸国家经济发展水平差距较大，民族关系复杂，宗教信仰各不相同，人文风俗习惯迥异。如中东地区国家之间信任度很低，各国政府危机公关能力和行事效率参差不齐，难以协调有关航道跨国危机管理。邵雪婷、荣正通：《21世纪海上丝绸之路中东海域的安全机制建设研究》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2015年第4期，第55—56页。特别是一些国家由于朝野争斗，政局动荡不安，导致有关内政与外交政策缺乏延续性，这就给航道安全保障国际合作涉及的沟通、协调等带来很多难题。而且随着有关航道安全保障国际合作项目的推进，未来势必会加大投资建设力度，而一些国家的动荡不安将会提升经济投入成本并降低合作效率，甚至是半途而废。第四，域外大国因素的影响。目前东北亚地区、南海、马六甲海峡、中东地区等是大国利益的交织点，长期以来有关国家关系的发展都伴随着外部势力的干扰与破坏，同样有关航道安全保障国际合作的意愿也会受到区域外大国尤其是美国的牵制与影响。域外利益相关国家对有关航道安全保障问题予以关注本无可厚非，但其用心绝非仅限于此，明显夹杂着针对中国的战略私心和具有结构性排斥作用，对有关航道安全保障国际合作机制构建想方设法进行分化瓦解和挑拨离间。其一，美国持续推进“亚太再平衡”战略，积极打造“印太”战略，借所谓维护航行自由之名把军事触角伸向有关重要航道，不断强化其在航道周边的军力，通过展示海上实力来威慑中国。如2004年美国提出了专门针对马六甲海峡的“区域海事安全倡议”，由于大多数东盟国家都抵制美国在该区域的军事存在，美国主导的该倡议当时没有实施，但其一直试图通过双边或多边合作加强在该区域军事存在，影响南海各方有关航道安全保障国际合作机制的独立发展。William TTow， Security Politics in the Asia-Pacific: A Regional-Global Nexus， Cambridge: Cambridge University Press，2009， p250其二，美国希望加强规范建设，并借此构造或重塑制度化的地区航道安全合作框架，制约中国与沿岸国家有关航道安全保障合作的深化与拓展。其三，美国打着有关航道安全保障合作的幌子，积极向一些相关国家出售或援助海事装备，通过技术转移帮助与中国有海洋权益争端的国家提升海事行动能力，冀图通过这种功能性合作提高这些国家控制相关航道的能力，即通过提高航道安全保障集体协作能力与优势来制衡中国， Scott Cheney-Peters， US， Japan to Boost ASEAN Maritime Security， April 30， 2014， http://thediplomatcom/2014/04/us-japan-to-boost-asean-maritime-security/而此举对沿岸相关国家投机与冒险是巨大刺激。其四，美国拉拢盟友及那些与中国有海洋权益争端的国家，通过加强海上防务合作，实施离岸战略与“以邻制华”策略，企图巩固其遏制中国的海上战略包围圈。美国与某些国家这种带有军事性质的合作实际上超越了航道安全保障国际合作的民事或行政执法的边界，稍有不慎就会使航道安全问题转化为政治与军事问题，从而严重影响有关航道安全保障国际合作机制的形成与发展。第三节航道安全保障国际合作机制构建障碍性航道安全保障国际合作机制构建由于参与主体的复杂性、作用对象的多样性与合作地点的变动性等因素，特别是涉及沿岸国家政治、经济、军事、外交、法律等方面的敏感问题，加剧了现有合作机制构建的难度，导致目前合作层次较低，合作程度不深，实践效果有限。对造成这些问题的相关因素进行深入分析与探究，从而找到问题症结所在，将更有利于航道安全保障国际合作长效机制进一步完善。一、政治障碍沿岸国家间政治互信是航道安全保障国际合作机制构建的一个非常重要的前提保障。航道安全保障国际合作机制构建会涉及各国领海主权及传统安全等敏感问题，因此地缘政治因素是无法绕开的话题。有些沿岸国家关系紧张，就使得有关航道安全保障国际合作机制构建缺乏互信、互助、互利的政治基础与环境，特别是在有争议和敏感海域以及政局动荡的地区更是面临很大困难并在短期内难以有效解决，这不利于深化沿岸国家有关航道安全保障全方位合作。第一，从东北亚海域来看，东北亚是个地缘政治独特、冷战后遗症持续、大国关系纠结不断的地区。在这种情况下，东北亚各国关系较为复杂，尤其是受东北亚海域地缘政治的影响，特别是有关岛屿和海域划界争议会引起相互猜忌与怀疑，导致政治互信不足。如中日关系受历史与现实等多种因素的影响近年来出现较长时间的低谷，这便影响到双方在有争议及敏感海域开展有关航道安全保障合作。尽管目前东北亚有关国家都意识到要深入开展航道安全保障国际合作的重要性，但在实际操作中，考虑到政治与安全的敏感性而往往只能采取一些较为谨慎的行动。如在有争议与敏感海域开展联合搜救行动，即使能够实施，但与有关国家的协调却较为复杂，甚至会引发一些国家不安。第二，就南海而言，有关岛屿归属与海域划界矛盾也影响着在有争议海域和划界不明的敏感海域进行航道安全保障国际合作，严重削弱有关国家合作意愿与效果。如2005年2月印尼与马来西亚为争夺安巴拉海上油田发生了激烈冲突，两国都派出军舰到现场，形成对峙局面。这种纷争的结果使两国再无精力顾及马六甲海峡航道安全，从而严重影响沿岸印尼、马来西亚与新加坡三国有关海峡巡逻合作机制的开展，造成航道安全保障漏洞百出并给海盗及其他犯罪分子以可乘之机。杨仁飞：《从协作巡逻、联合巡逻之区别看马六甲海峡航道安全合作机制》，《东南亚纵横》2005年第7期，第54页。再如针对海上联合搜救问题，由于南海各国之间相互猜忌与怀疑，有些国家出于安全问题会顾虑重重，导致缺乏有效信息交流与共享以及资源与行动的协调。特别是一些小国担心会成为大国的附庸，再加上经济发展水平相对滞后，参与搜救会增加国家财政支出，因此对有关联合搜救缺乏基本的意愿与动力，难以真正落到实处。对此有学者指出：南海周边国家之间争议水域较多，搜救服务区范围不明确，缺少明确的搜救合作协议（机制），导致搜救程序和搜救水域的进入和设备使用可能存在障碍，影响搜救效率与质量。刘萧：《MH370海上搜救启示》，《中国船检》2014年第4期，第68—69页。特别是险情界限不清时处理起来难度较大也较复杂，很难得到有关国家有力支持与配合，需要经过很多部门及繁琐的中间渠道进行联系，导致信息沟通不畅和协调配合不力等问题，从而给海上联合搜救造成巨大阻碍，严重制约搜救及时性。而且即使能够勉强进行联合搜救，但船员被救至有争议的国家后处理更是极为复杂，甚至成了一些国家讹诈的手段，百般刁难，从而背离了联合搜救的初衷，这种状况反映了南海周边国家对于邻国充满根深蒂固的猜疑。因此在海上联合搜救问题上，沿岸国家应增进信任，放下戒备和隔阂，不应有利益掣肘与价值观上的禁忌，打破政治束缚和意识形态偏见。特别是如何在搁置争议的前提下建立起完善的沿岸国家间应急合作的协调机制，做到统一行动、分工明确与优势互补，这是对在有争议海域发生事故进行联合搜救的必要保证。第三，从中美关系来看，主要以海上搜救为例，具体影响主要体现在以下几点：其一，由于缺乏政治互信，目前中美搜救合作仅限于海上联合演习，而且在联合演习时美国还会对中国舰艇实行严格防范。如在2014年“环太平洋”军演中两国舰艇虽进行了有关搜救科目联演，但美国五角大楼发言人却直言，美军将在联合演习中采取防范措施以避免向中方泄露敏感信息。白光炜、闫伟峰：《展示负责任大国形象：中国海军首次参加环太平洋联合军演》，《两岸关系》2014年第9期，第10页。其二，难以在敏感海域开展联合搜救。近年来中国出于为南海航行提供公共安全产品与服务的考虑，在南沙部分驻守岛礁建设了一些民用设施，以便更好履行中方在海上搜救、防灾减灾等方面所承担的国际责任与义务，但美国军方和一些政客却对此进行无端指责并明确表示拒绝使用岛上搜救设施。如2014年7月中国海军司令在同美国海军作战部长会晤时强调就扩大两国海军交流与合作开展对话，中方还特别呼吁在灾难援救方面要加强合作。Peter Roell， South China Sea-Current Issues and Recent Developments in Maritime Security， Issue， No294， 2014， p42015年4月中国海军司令还主动邀请美方今后在条件成熟时可使用中国在南海建设完成的岛礁设施，并表示愿为美国和其他国家在南海开展人道搜救等提供便利，但美方却拒绝了这一提议。Ben Blanchard， China Says USWelcome to Use Civilian Facilities in South China Sea， http://newsyahoocom/china-says-u-welcome-civilian-facilities-south-china-020237258html其三，对第三方进行联合搜救会受到影响。如2014年马航MH370事件发生后，中美两国虽都派出了各种力量在南海、马六甲海峡和南印度洋进行了大范围的搜寻，但在整个过程中双方的搜救力量基本上都是各自分头行动，并没有真正开展过实质有效合作。后来搜救范围扩展到印度洋后，美国海军第七舰队发言人更是坦承双方搜救行动缺乏协调。Missing Airplane Flew On for Hours， http://languagechinadailycomcn/news/2014-03/13/content_17344914htm二、法规障碍“缺少必要的法规可能导致的后果就是不合作、不当行为和浪费。”International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies， Law and Legal Issues in International Disaster Response: A Desk Study， http://wwwIfrcorg/idrI尽管目前有关航道安全保障国际合作机制构建有一定的法理依据，但总体来看数量较少，而且由于有关法规自身的缺陷及其沿岸国家在理解和运用这些法规过程中存在的问题，会造成航道安全保障国际合作机制构建面临一定的法律困境。第一，有关公约内容缺乏或不完整导致在一些重要问题上缺位，特别是在某些敏感领域存在空白与局限性。如《1979年国际海上搜寻救助公约》确立了搜救区制度，但公约并未对如何划分搜救区做出相应规定，而交由各缔约国通过签订协议来完成。如果沿岸国家无此协议，那么在进行应急联合行动时如何划分搜救区，特别是在争议区和没有明确划界的敏感海域如何进行搜救合作等会面临诸多难题：如果沿岸国家各自进行搜救行动，难免会出现重叠与漏搜区域的可能；而如果进行联合搜救，则需向有关沿岸国家通报并获得批准才能穿越和进入对方搜救责任区，程序复杂、交涉繁琐，从而会直接影响搜救行动的效率与效果。第二，有关国际公约某些规定存在缺陷。其一，某些规定并未就航道安全保障国际合作机制做出明确、具体与专门安排，内容缺乏专业性、针对性与可操作性。如《公约》中对有关航道安全保障合作的规定表述极为简单，仅概括性地要求特定当事国要履行防范与打击海盗、开展海难搜救与船舶溢油防治、海事调查等合作义务，并未在规范上给予当事国在协调方面的可操作性指引。其二，有些条款存在多重解释、争议甚至误解，导致同一目标不同国家间认知与理解及其实践存在差异化，分歧较大。有些国家往往只从自身立场与利益出发随意解释并使用有关规范并行使管辖权，这样会在复杂地缘政治与现实外交中成为新争端的爆发点，难以形成一个有效的跨国合作体制来保障航道安全，甚至沦为海洋大国维护自身霸权的工具，在执行某些规则时采用双重标准，使其他国家处于被动的规则接受者的地位。如在港口国监督问题上，虽然东盟大多数国家加入了《东京备忘录》，对港口国监督有了统一方向，但每个国家对《东京备忘录》相关规定却存在不同理解，从而导致东盟各国之间港口国监督标准并不一样，这样同一条船在有的港口会被滞留，而在其他港口则不会被滞留。又如2011年11月国际海事组织通过的第Ａ1044（27）号决议规定海员是否携带武器予以自卫应交由船旗国决定。对此，有的国家不提倡也不禁止，有的国家规定船舶携带武器时须获得特许证，这种有关规定的不统一会造成很大困惑与麻烦。其三，有关规定在一些海域并不适用。如《公约》所规定的无害通过制度就不适合海上跨国搜救的情况。当一国搜救力量需进入或通过另一国领海或具有专属管辖权的海域开展搜救时，面临的一个重要问题就是能否被准许进入或通过。而目前《公约》所规定的无害通过制有一些限制性条件，如不得在船上起落或接载飞机，不得从事与通过没有直接关系的活动等，这些限制无法适用于搜救舰机进入或通过其他国家的管辖海域。再加上沿岸有关国家存在海域争端，更使此种进入或通过的准许面临更多困难。在这种情况下，有关国家对搜救船是否享有无害通过权尚无定论、存在严重分歧，普遍认为海上搜救为政府行为，他国搜救力量进入一国领海会侵害国家主权，这与为国际商业贸易而设立的无害通过制的初衷相违背，因此无害通过权不能成立。特别是很多国家反对军舰在领海享有无害通过权，对外国军舰驶入本国领海做出一些限制性规定，主张外国军舰需事先取得本国许可才能通过其领海。因为军舰在搜救过程中，即使是进行信息搜寻与探测都有可能侵害他国所管辖海域的安全，这可能会增加国家秘密信息泄露的风险。在救助人命与领海安全两相权衡的情况下，如何寻求各国都能接受的方式，允许外国搜救力量的及时进入需要进一步探讨。其四，有关规定缺乏强制约束力。某些规定属于建议与倡导措施，而不是强制义务，并没有针对违反规定的法律责任，特别是一些政治声明本身没有法律约束力，主要依靠缔约方自愿原则，导致执行效果有限。如《公约》要求各缔约国在海上搜救服务方面可通过相互的区域安排与邻国合作，但该条规定属于建议举措，此种合作能否达成取决于各国的合作意愿与基础。其五，有关国际条约之间缺乏协调，存在重叠，会严重削弱其适用性。如国际海底管理局、国际海洋法法庭海洋环境争端分庭、国际海事组织有关海域环境管理的规定明显重叠；而以控制海洋污染为目标的《公约》关于海洋环保与保全部分、《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》以及《国际防止船舶造成污染公约》等相关规定和措施也都缺乏协调，特别是跨领域、跨部门、跨国界管理的协调更为困难。其六，有些规定存在矛盾与冲突，加大了合作机制构建的难度。如《1979年国际海上搜寻救助公约》强调成员国应向海上遇险人员提供值守、搜救等方面安排，但这种安排不应损害《公约》有关领海主权规定以及各国在海洋法及沿海国、船旗国管辖权的形式和范围内提出的主张和法律意见。International Convention on Maritime Search and Rescue， Adoption:27 April 1979; Entry into force:22 June 1985，http://wwwimoorg/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR)aspx在这种情况下，保证沿岸国领海和信息安全与保证海上遇险人员安全出现冲突时法律边际如何确定？因为按照目前这种规定，一国即使为了救助海上人命也无法突破一国的领海主权。由此可见，这种权利与义务的模糊会影响到海上搜救合作的实际操作，需要进一步明确相互提供援助与便利的细则。其七，有关规定不合理。如《公约》规定对海盗行使紧追权的条件是紧追必须在一国内水或领海开始，在一定情况下在毗连区与专属经济区也可以开始紧追，到他国管辖的海域终止。United Nations Convention On the Law of the Sea，http://wwwunorg/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/closindxhtm但这种限制已成为目前沿岸国家合作打击海盗的一个法律障碍，因为海盗会经常在海上边界附近发动突袭，然后迅速逃回边境内。Michael Bahar， Attaining Optimal Deterrence at Sea: A Legal and Strategic Theory for Naval Anti-Piracy Operations， Vanderbilt Journal of Transnational Law， Vol40， 2007， pp71-72又如海上联合搜救对设备、技术及人员专业能力要求都极高，如果主导国的经济、科技、军事能力不足便会降低搜救效率。而《1979年国际海上搜寻救助公约》主要是为了明确责任、规避纠纷，因此按照属地原则来设立主导国，也就是说任何国家的船舶或航空器在有关国家区域内运行的话，都由沿岸国或船旗国对其负责并对海上搜救行动做出安排。同时各有关国家应就海上搜救行动进行协调，建立海上搜救合作机制。由此可见，在海上联合搜救行动中搜救责任并不是根据搜救能力来划分的，这样会使一些整体实力较差、组织协调能力欠佳和经验不足的国家成为海上搜救行动的主导国，而这些国家在经济实力、经费支持、人员配备、技术装备以及专业程度上都无法胜任主导国的工作，那么依靠其对其他协助国家发布指令和调配国际搜救力量会存在实操困难，不利于整体协调，导致各自为政混乱情况的出现，这会造成搜救遗漏或无谓重复，行动进展缓慢、效率低下，从而耽误搜救时间。其八，有关规定执行困难。如海上联合搜救面临报酬确定困难，特别是环境联合救助获得补偿困难。因为传统的海难救助遵循“无效果—无报酬”原则，而救助效果带有很大的不确定性。因此救助报酬的确定在法律与事实上都非常困难，也最容易产生争议和纠纷。而《1989年国际救助公约》创设的特别补偿机制虽可有效鼓励救助人在联合救助作业中尽力减少环境损害，International Convention on Salvage， Adoption:28 April 1989; Entry into force:14 July 1996， http://wwwimoorg/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Salvageaspx但其在实践中也面临许多问题：（1）环境损害威胁难以确定；（2）特别补偿金额核算困难；（3）特别补偿缺乏保障。吴煦主编：《救捞政策与法规》，大连海事大学出版社2012年版，第122—123页。第三，有关国家加入的公约不同。沿岸国家由于各自考量不同，其所加入的有关航道安全保障的国际公约并不相同。如目前东南亚国家中只有文莱、缅甸、菲律宾、新加坡、越南5个国家加入了《1988年制止危及海上航行安全非法行为公约》，而马六甲海峡的两个重要国家印尼与马来西亚均不是该公约成员国，从而影响海峡沿岸国防范与打击海上恐怖主义合作。另外，印尼与马来西亚迄今都还没有签署《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》，从而在一定程度上影响到该合作机制的有效性。再从沿岸国家加入的有关海上搜救公约来看，由于各国历史背景、国家政策、经济发展、搜救技术、利益诉求不一以及海洋权益争端等因素的存在，各国加入的有关国际搜救的公约不太一样，导致各搜救方在具体合作程序中的权利与义务不一致甚至是混乱，从而阻碍国家间搜救合作发展。如泰国、菲律宾没有参加《1974年国际海上人命安全公约》1978年议定书；朝鲜、泰国、缅甸、文莱、印尼、菲律宾、柬埔寨和马来西亚等国没有加入《1979年国际海上搜寻救助公约》；日本、韩国、朝鲜、泰国、菲律宾、柬埔寨和马来西亚等国没有加入《1989年国际救助公约》。在这种情况下，各国在海上搜救方面所享受的权利和应尽的义务并不对等，行动依据与工作方法各异，存在很大差异性，这在一定程度上会限制公约作用的发挥，从而影响海上搜救国际合作程度的加深，不可避免会陷入各自为政的程序模式，容易造成搜救信息传递滞后、搜救力量派遣不及时等混乱局面，不利于国家间积极配合及海上联合搜救行动的开展。如南海周边国家加入《1979年国际海上搜寻救助公约》的较少，所以在2014年马航MH370事件搜救合作实践中很多程序化的规定并没有被执行。又如该公约确立了海上搜救信息披露机制，但由于南海许多国家并不是该公约的缔约方，因此参与海上联合搜救的国家需要与那些未加入公约的国家建立专门的信息分享渠道，从而增加合作成本。三、资金障碍资金是航道安全保障国际合作机制构建及有效实施的基础。有关航道安全保障国际合作机制构建会受到经济发展水平的限制，如沿岸大多数国家是发展中国家，由于经济水平与海运能力存在巨大差异，港口国监督起步较晚，使得有关港口国监督标准和要求以及监督人员经验和水平参差不一。在这种情况下，港口国监督合作困难重重，目前基本上是“各行其政、缺乏合作”。张虎：《南海区域港口国监督合作机制探析》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期，第59页。又如目前马六甲海峡是免费通行，但该海峡自然条件较为特殊，在维护航道安全时需要一些与之相适应的装备、技术与管理，这就要求应有大量、充足的财政支持。另外，海峡使用国对沿岸国保证航道安全也有着较高的期望，要求其应昼夜进行海事安保巡逻，以防止海盗和海上恐怖袭击以及海损事故发生，这对海峡沿岸国印尼、马来西亚与新加坡来说是一个巨大的经济负担。而且随着海运量的急剧增长以及海盗和海上恐怖威胁的增大，维护航道安全畅通的成本还会持续增加。在这种情况下，维护航道安全仅靠沿岸国的力量具有一定的局限性。因此近年来海峡沿岸国多次提议“负担分摊”，要求海峡使用国共同承担维护航道安全所需的费用，即拟通过收取船舶通行费的方法来筹集资金。Begi Hersutanto， Securing Malacca Strait， The Indonesian Quarterly， Vol34， No3， 2006， pp199-200苏伊士运河也面临着同样问题，近年来苏伊士运河管理局多次上调了运河通行费，这一方面会在一定程度上直接增加运输成本，另一方面将影响和改变世界海运格局，有些海运公司可能会望而却步，出于节省运输成本的考虑，有可能改走其他航道。这种情况会影响有关运河使用国与运河管理局合作的意愿及动力，进而影响到运河航道的安全保障。特别是海上联合搜救更是需要有关国家及海运公司巨大的资金支持，依照国际惯例，目前各国参与海上人命搜救的经费都由参与国政府来支付，其他类型的搜救遵循“无效果—无报酬”原则。而海上联合搜救属于“烧钱”行为，是极其耗费财力的工作。一方面，由于海损事故发生时，有关国家的专业救助力量一般距离现场较远，因此协调过往商船参与搜救便成为国际通行做法。如2014年3月8日马航MH370事件发生后，中国海上搜救中心迅速协调了中远集团所属的“泰顺海号”货轮最早抵达指定的疑似海域开始搜寻工作。到3月30日中国海上搜救中心就已协调了包括中国远洋、中海集团、中外运长航等公司的61艘过往商船，对印尼及澳大利亚以西海域累计搜寻146409平方千米。如3月21日正前往巴西装载铁矿石的“中海韶华号”轮船接到通知，要求其临时改变航向，参与南印度洋搜寻任务。该轮绕行首先关系到货物延期以及装卸等合同的损失，同时由于载重吨数大（30万吨），全速航行每天需要消耗燃油费用高达54万美元，再加上所消耗的淡水、食物、人工等费用相当可观。张天赦：《中国商船：不惜一切代价完成搜寻任务》，《中国水运报》2014年3月31日。但中国在商船与渔船等参与海上联合搜救的补偿和奖励机制上还略显不足，通常是补偿与奖励少量资金，根本无法弥补海运公司所遭受的损失，容易挫伤其参与联合搜救的积极性。另一方面，有些国家难以负担参与海上联合搜救的巨大花费。如2014年马航MH370班机失联最初一个月里，各国参与海上联合搜救的开销就高达5330万美元，打破了费时两年寻获的法航AF447失事飞机搜寻费用5000万美元的纪录。田薇帷：《MH370客机失联最艰难搜救，最昂贵理赔》，《中国金融家》2014年第4期，第110页。一年后进入了商业化深海搜寻与打捞阶段，主要负责此项工作的澳大利亚每天花费就高达百万澳元。按照国际惯例，目前人命搜救费用主要由各国政府独立承担；如果需要打捞残骸，花费则由保险公司承担。这笔巨额费用对于参与搜救的国家来说是一个不小负担，特别是那些发展中国家由于经济实力不够雄厚，国家力量保障不够坚实，会面临更大的资金压力。如在马航MH370事件中越南是最先投入搜寻行动的国家之一，从2014年3月8日开始搜寻到15日宣布停止搜寻共花费5000万元人民币，这种投入对于越南这种发展中国家来说压力较大。谭理：《从马航事件看阻碍东亚一体化的因素》，《湘潮》2014年第4期，第77页。而如果一些国家资金保障不到位，必然会导致海上联合搜救行动整体效果的削弱。四、军事障碍有关航道安全保障国际合作不仅是决心与意志的考验，而且是实力与军力的展现，合作的背后往往隐藏着军事实力显示的动机。如在2014年马航MH370事件中，各国都充分利用这个机会在南海展示军事实力。当时澳大利亚负责搜救的飞机属于皇家空军；美国参与搜救的舰船隶属第七舰队；日本、韩国虽无本国公民乘坐该航班，疑似失联海域也不在其责任区内，但都不顾路途遥远先后派出军事力量参与搜救。这样做既可在国际政治博弈中取得道义制高点，又展示了自身在南海的军事存在，以便在南海事务中获得更多发言权。由此可见，如此多的国家在第一时间参与搜寻行动从侧面表明这些国家在必要时有能力对南海区域展开实际的军事行动，这种地缘政治竞争式救援是有关国家特别是大国“离岸制衡”与“选择性干预”战略的具体表现。但军队进入他国领海和专属经济区是非常敏感的话题，从而令有关航道安全保障国际合作变得十分复杂。第一，目前有关军队进入他国参与航道安全保障行动的法律地位尚不明确，缺少普遍适用性的法律依据，许多沿岸国家目前还没有军队参与航道安全保障国际合作的法律框架，只能由有关国家协商解决，这具有临时性与不完备性。在这种情况下，军队参与有关航道安全保障国际合作困难重重。第二，如果动用军舰和飞机参与有关航道安全保障国际合作行动，有时会要求受援国提供海况资料与雷达数据，这会危及国家主权与安全。虽然新时期海空军力量在有关航道安全保障中所发挥的作用愈加明显，但由于军队的特殊性与敏感性，有关国家出于对主权、安全以及国民复杂情感等因素的考量，使得各国在动用海空军力量参与有关航道安全保障国际合作时仍较为谨慎，特别是进入其他国家管辖海域会受到更多限制。如2014年4月代号为“海上合作—2014”多国联合演习在青岛附近海域举行，此次联合演习以海上搜救为主题，为此中国邀请了印尼、马来西亚、新加坡、文莱、印度、巴基斯坦、孟加拉国等国家的军舰参加了此次演习，但没有邀请日本海上自卫队舰艇来参演。对此中国海军发言人解释说，由于近年来日本一系列错误做法严重伤害与影响了中国人民感情及中日关系，在这种情况下不适合邀请日本海上自卫队舰艇来华参加中国海军成立日活动。吴登峰、王经国：《多国海上联合演习近日将在青岛举行》，《新华每日电讯》2014年4月21日。第三，具有强大侦察能力的军事舰机进入别国领海或专属经济区会面临涉及他国军事机密的问题。如在海上联合搜救行动中，出于维护国家安全考虑，曾有过军队与各国搜救机构之间的船舶、飞机无法直接通信的尴尬，一度给海上联合搜救工作带来困扰。如在2014年马航MH370事件联合搜救中，由于有关信息较为敏感，限制了信息共享与整合，存在某些信息可能涉及军事机密而被故意隐藏以及信息不透明与模糊化处理所导致搜救地点误判等问题。第五章航道安全保障国际合作长效
机制体系、功能和特点针对目前有关航道安全保障国际合作现有机制存在的问题及其障碍，应全面加快航道安全保障国际合作长效机制的构建。航道安全保障国际合作长效机制是一个完整的体系，具有十分重要的功能，呈现鲜明的特点。第一节航道安全保障国际合作长效机制体系构成航道安全保障国际合作长效机制是一个完整的体系，只有明确体系构成，才能织成一张完整严密的航道安全保障系统网络。一、航道安全保障规划与管理国际合作机制规划先行，做好顶层设计。有关航道安全保障国际合作长效机制构建，首先要制定航道安全保障国际合作规划，并以此为指导加强与完善沿岸国家有关航道安全保障管理，为航道安全保障提供组织基础与平台。一是，从航道安全保障国际合作规划来看，由于航道安全保障涉及范围较大、流动分散、随机影响因素众多、牵涉环节复杂，而且政治、军事、自然等因素有时并不可控，在这种情况下，沿岸国家为了合理利用有关航道安全保障的内外部资源，有条不紊地促进海运贸易能够协调、顺利、高效地进行，必须制定有关航道安全保障国际合作相关规划，在对航道安全潜在与现实威胁评估的基础上，对未来航道安全保障及其国际合作机制做出预先安排，让沿岸国家有关主管部门清楚什么时候需要合作做什么事情，需要共同配置什么安全资源，具有什么安全保障合作收益，达到什么安全保障合作目标，使船舶能够有序航行。实际上，一个好的航道安全保障国际合作规划能够充分发挥沿岸国家的积极作用，利用好沿岸国家各种安全资源，促进有关航道高效利用，保证海运任务圆满完成并获得经济效益。而如果没有明确的合作规划或者规划不周，会使有关航道安全保障资源得不到充分利用，难以抵御航道各种安全风险。由于航道安全保障国际合作规划涉及内容较多，需要沿岸国家分层级、分部门、分类别来制定并注意相互之间衔接与配合。同时有关航道安全保障国际合作整体规划较为宏观并具有战略性，在充分发挥沿岸国家各层级与各部门作用的同时，还要对有关国家航道安全保障国际合作资源进行重点安排与调配，科学合理制定有关航道安全保障国际合作的总体目标、具体内容与操作路径。第五章航道安全保障国际合作长效机制体系、功能和特点航道安全保障国际合作机制研究沿岸国家有关航道安全保障国际合作规划具有重要作用：其一，它是沿岸国家开展航道安全保障国际合作的依据，科学指导沿岸国家船舶安全航行与在港作业，维持海运均衡并有节奏地进行，保证正常的海运秩序。其二，它使沿岸航道安全保障国际合作少走弯路，减少有关国家因缺乏准备而临时协商与决策带来的仓促与损失。其三，它会使沿岸国家便于及时应对航道安全保障有关情况的突然变化及其所带来的差异，降低安全风险。其四，它是沿岸国家进行航道安全保障国际合作效果考察的基本参照。总之，有关航道安全保障国际合作规划做得好，可充分发挥沿岸国家各方面的能力与积极性，使得航道安全保障资源能得到充分利用，避免浪费，促进海运贸易得以顺畅、稳定与协调发展。有关航道安全保障国际合作规划制定的依据主要包括两方面：一方面是航道安全保障国际合作的外部资源，包括沿岸国家的政治环境、经济状况、军事实力等以及相互之间的国际关系；另一方面是内部资源，包括沿岸国家主管部门与港航企业等安全保障能力、安全管理水平、安全需求与发展目标等。因此在制定航道安全保障国际合作规划时，要对外部与内部资源进行充分、详细调查分析与评估，既要了解全局态势，又要掌握具体情况，而不能主观臆断。在此基础上，应以解决国际航道安全威胁主要问题为导向，以沿岸国家有关航道安全保障合作政策为指导，注意政策性与技术性相结合，优先保障有关航道所经过重点海域与重点问题的安全需求，深刻理解有关航道安全保障国际合作整体发展意图与目标。有关航道安全保障国际合作规划可根据时间长短分为长期规划、中期规划与近期规划三种：第一种，长期规划，一般是指5—10年规划，甚至是更长时期有关航道安全保障国际合作的总体规划，从宏观层面规定有关航道安全保障国际合作发展目标以及为了达到这一目标所要采取的基本措施。第二种，中期规划，一般是指3—5年发展规划，为实现长远规划目标而制定必须达到的阶段性目标及应采取的主要措施。第三种，近期规划，主要是指计划期较短的规划，如年度合作规划等。由于合作规划时间较短，能够做到规划内容具体、目标明确，具有操作性强的特点。由于近期规划具有较好的可实施性，而长期规划对航道安全保障国际合作具有宏观指导意义，但同时又具有不确定性，因此为了使已经制定的国际合作规划具有较好的可操作性，同时又能对有关航道安全保障国际合作机制构建形成连续指导，在制定中、长期规划时应采用滚动式规划的思想，即若干个连续国际合作规划的制定并不是在每个规划期末或结束后再制定下一期规划，而是在已制定的国际合作规划执行到某个中间阶段时就又制定从这一时刻开始的、给定期限的新的合作规划。这样便结合了近期规划措施实施性好、长期规划目标指导性强的优点，使合作规划能够随着时间的推移，根据原先的预测情况与后来实际变化进行比较，随时调整、修改原定规划。这样，合作规划与航道安全保障现实总是保持吻合状况，使合作规划目标与任务能够连贯安排与完成。有关航道安全保障国际合作规划涉及的另一个重要问题是规划的执行与调整。由于国际关系总是不断发展变化，合作规划有可能会超出原来的基本预测，因此在制定国际合作规划时要留有余地，而且在国际合作规划执行的过程中要及时发现与处理临时突发的变动情况，为此沿岸国家应不断协商，主动调整原来国际合作规划并提出一些临时应对措施以适应新的航道安全环境的变化。只有这样，才能避免国际合作规划的僵化并利用一切有利的机遇增加规划之外的安全收益，化解不利变化，减小因变化而带来的振荡与损失，使航道安全保障国际合作始终处于可控状态并创造出最大的安全发展空间。在此基础上，为了提高规划的科学水平，每个国际合作规划期完成后还应及时总结、评估当期国际合作规划的执行情况，以利于以后更好地制定国际合作规划。二是，从航道安全保障国际合作管理来看，沿岸国家应逐步健全相关国际合作的组织领导，既要注重有关合作机构建设，确定沿岸国家参与航道安全保障国际合作的管理与协调机构；同时又要注意合作管理手段的改进，建立沿岸国家航道安全保障管理机构常态化交流机制，优化管理国际合作程序与流程。第一，有关沿岸国家应建立统一的联合指挥协调机构。由于沿岸国家有关航道安全保障各主体的利益和组织目标具有差异性，彼此之间的相互理解与尊重是实现合作的前提，其协调与配合程度是航道安全保障关键所在，这就需要建立一个统一的指挥协调机构来主导，明确航道安全保障国际合作各参与方的角色、地位和职责。为此，沿岸有关国家应通过友好磋商，在达成广泛共识的基础上，通过民主程序共同构建航道安全保障国际协调的组织机制，为加强航道安全保障国际合作提供平台，为联合行动提供支撑，共同提高航道安全保障国际协同的管理水平。其一，设立沿岸国家航道安全保障国际合作管理委员会或协调中心，或采取联席会议和工作例会的方式对有关沟通协调问题进行统一部署，制订联合行动计划，促进沿岸国家航道安全保障力量合作与交流，就重大航道安全保障国际合作规划特别是对有关跨境安全保障问题进行协商并提出解决方案，避免出现扯皮现象。在沿岸国家航道安全保障国际合作管理委员会之下有关国家可协商设立一个专门办公室作为常设机构，具体承办有关合作的日常管理，如制定合作流程、开展合作项目实施、进行信息交流共享等，并统筹协调沿岸国家在航道安全保障国际合作中的立场，避免由于多头管理与中间环节过多而造成信息交流不畅等问题。其二，设立沿岸国家航道安全保障国际合作顾问专家组或技术咨询机构，由沿岸国家的海事、海运、搜救、消防、防污染以及通信和医疗保障等方面专家组成，充分利用先进网络技术、信息处理技术等为航道安全保障国际合作的远程指挥、科学决策、行动效果评估等提供智力支持。其三，设立一个沿岸国家有关航道安全保障应急合作秘书处，使其成为落实航道安全应急联合保障的基础与平台，负责统一接收各国应急请求和重特大应急联合行动，减少一事一议的繁琐程序。同时在该应急合作秘书处下还应临时设立一个应急联合指挥中心，统一负责有关航道安全保障重特大应急联合行动的具体工作，并根据实际需要以及职能和分工不同，建立专业的专家小组、救援小组、医疗小组与后勤小组，统一指挥，各司其职，从而构成科学合理、分工明确的国际合作工作网。上述这些管理机构建立起来后，在面对国际航道重特大险情时不仅能够选择合适的安全保障资源，而且能够确保有关组织机构做出快速反应，避免各自为政造成安全资源与时间浪费等问题，从而有效解决航道安全保障联合行动的需求与沿岸国家有关机构相互分割现实之间的矛盾。第二，沿岸国家应不断完善自身有关航道安全保障管理体制，为开展国际合作创造有利条件、扫清障碍。如针对2011年日本地震引发的海啸和2014年韩国“岁月号”客轮沉没暴露出的安全问题，日本、韩国等国需对其海上应急管理体制启动问题进行改革以适应国际合作的开展。韩国“岁月号”客轮惨剧发生后政府承诺整改，将每年的4月16日设为“国民安全日”，新设国家安全处等。另外，南海以及印度洋沿岸发展中国家也应不断提高应急管理水平。只有沿岸国家不断改进自身应急管理程序和流程，才能更好地开展航道安全保障国际合作。第三，沿岸国家应重视有关国际组织和其他非政府组织在航道安全保障国际合作中的作用，加强对社会力量和志愿者参与航道安全保障国际合作的管理，充分调动一切有利资源促进航道安全保障国际合作顺利进行。二、航道安全保障信息交流与共享国际合作机制在有关航道安全保障国际合作中，信息交流与共享非常重要，这会直接关系到海员、船舶、货物、海洋环境等方面的安全。特别是遇险报警通信应能迅速向有关国家提供信息，使相关部门能够及时调遣相应安全资源前往提供帮助并能随时保持同遇险人员联系。但目前沿岸国家在有关航道水文、地理、海况以及船舶、港口国监督等方面资料与信息合作还较少，特别是有关航道安全保障各部门信息系统之间不能互联互通，存在各自为战与碎片化倾向，信息孤岛使得航道安全保障国际合作长效机制构建的信息服务与支持能力较弱并相应增加了协调与沟通的成本。为此，沿岸国家应加大有关航道安全保障国际合作力度，建立信息共享平台，完善信息传递、公开和反馈机制，确保有关信息沟通顺畅并实现共享。另外，沿岸国家航道安全保障信息合作可先从双边与多边以及分段等区域性合作开始，再逐步实现所有沿岸国家信息互通、交流与共享。第一，加强通信基础设施建设。漫长的国际航道注定了有关通信联系必然是跨国通信，因此沿岸国家通信协作对于成功完成航道安全保障任务越来越重要。随着远距离通信、卫星通信、自动数据报警、数据库解码等技术的问世，传统通信方法低效、昂贵的缺陷日益凸显，而且还易出现盲区与重复覆盖区，无法提供足够的兼容和数据库为航道安全保障国际合作提供有关服务。如目前船舶按照《1974年国际海上人命安全公约》的要求所必须配备的设备可能会受到海岸电台数字选择性呼叫可用能力、航行警告电传发射机的影响，若某个国家不能提供近程数字选择性呼叫海岸覆盖，即使船舶仅航行于近岸海域也必须配备远程设备。在70频道工作的近岸非卫星甚高频应急无线电示位标可用来替代卫星应急无线电示位标，但若没有甚高频数字选择性呼叫岸站，发送此类应急无线电示位标的信号也不能被接收到。另一个要考虑的关键问题是昂贵的远程陆基系统接收机，如高频数字选择性呼叫或卫星系统，通常不需要在同一区域的所有国家重复设置，而如果能对此类设备做出合作使用的安排，不但会降低费用，而且还可精简遇险报警的频率分布。虽然安全信息网与航行警告电传对于国际航道安全保障是很有价值的信息发射工具，但并非每个国家都需要安装这样的设备。因此沿岸国家需对这些信息安全业务的合作做出合理安排与共享，以保持适当的区域广播协调，减少发给船舶的多余报警并降低相关费用。一方面沿岸国家应合作加强航道遇险安全通信系统、航道监控系统、航道搜救通信系统等基础设施建设，提高遇险报警能力与运行质量，为沿岸国家提供可靠、准确、快捷的遇险报警定位信息支持，并为有关航道安全保障国际合作手段现代化奠定可靠的物质基础；另一方面还应全面加强沿岸国家间的通信协调与共享，以此作为国际合作的硬件基础。第二，加快数据库构建。《1974年国际海上人命安全公约》1988年修正案要求每个国家应向国际海事组织提供其岸基安全设施信息，以支持在海上装有全球海上遇险和安全系统通信设备的船舶。国际海事组织编写的《国际航空和海上搜寻救助手册》强调各国都要对遇险报警装置进行登记注册，并使登记信息能及时提供给有关国家主管当局。为此，有关国家就要合作建立公用数据库、登记数据库并能够持续更新，这依赖于沿岸各国密切合作、及时提供和改正有关信息。另外，通信设备发射的电子识别码和码语须与相关数据库联手工作，才能完成遇险信号的解码，获得有用的遇险信息。这就需要沿岸国家开展信息共享，不断扩大航道安全保障国际合作数据库网络，以便在需要时能够迅速、正确提取相关信息。在此基础上，可有效利用大数据等技术，预留数据信息接口，高效互联互通沿岸国家有关部门信息系统，整合有关航道安全保障国际合作信息资源。第三，确定信息联络方式与交流内容。沿岸国家有关航道安全保障的国际通信应是可靠的，要么是专线，要么保留信息的优先级。因此有关主管部门应获得国家授权，使其在面对航道险情时能做出直接反应而不是通过外交途径。为此，沿岸国家应建立畅通的联络方式与标准化信息交流规范内容，尽量省去中间冗余上报环节，既要保证信息传递的快速与准确性，又要保证通信内容的客观真实性，避免信息遗漏、滞后和模糊以及不对称、不透明、不充分等问题的出现，特别是有关国家要合作防止误报警情况的发生，避免资源浪费。第四，开展情况通报。沿岸国家有关主管部门以及航道安全保障的联合机构应及时、准确、完整地向有关方面披露信息特别是公共危机信息，形成一套完善的信息纵向传递机制。一方面要做好有关航道安全保障国际合作各部门之间内部信息通报，如情况通报的范围、重点、信息流程以及情况通报参与者的层次和参与者的需求。另一方面要做好对外界通报的引导。有关航道安全保障联合行动通常会引起沿岸国家公众与媒体的极大关注，甚至会引起社会猜测、恐慌与担心，因此应加强媒体管理，及时、主动通过媒体发布最新与权威的信息来正确引导公众，如有必要也可通过外交渠道做出说明，以便使公众能够及时了解险情控制情况，避免出现混乱或误导消息，防止谣言传播，减少公众非议，稳定人心，有助于调动沿岸国家各方力量展开有效行动。第五，注重信息共享。新时代应以网络化、电子化、信息化为技术支撑，构建针对有关航道安全保障国际合作多方面信息于一体的多元化、多层次信息交流与互动平台，实现纵向与横向信息系统高效互联互通，避免出现信息孤岛。同时建立信息共享与反馈机制，以便沿岸国家相关部门及组织能够及时、准确获悉最新安全动态及其保障实施情况，合理分配资源，努力提高风险防范与服务水平。三、航道安全保障巡逻与执法国际合作机制目前国际航道安全保障形势复杂，特别是海盗与海上恐怖主义活动以及武器扩散和其他跨境犯罪活动较为猖獗，因此沿岸国家需要开展有关巡逻与执法国际合作，共同打击跨国犯罪，以维护航道安宁与秩序。一是，从航道安全保障巡逻国际合作来看，这是目前相邻国家有关航道安全保障的重要方式，也是近年来世界上有关国家维护航道安全保障的常见做法。如美国海岸警卫队通过《登船执法人员协定》与邻国加拿大开展了海事安全联合巡逻。双方有关航道安全执法人员可相互搭乘对方船舶实现联合执法，Framework Agreement on Integrated Cross-border Maritime Law Enforcemen to Perations Between the Government of the United States of America and the Government of Canada，May 26，2009，http://wwwdhsgov/xlibrary/assets/shiprider_agreement.pdf对实施不法行为的疑似船舶发布停航命令并登船搜查，同时还可进入协定伙伴国领海内实施追捕行动，从而简化了沟通程序，扩大了有关航道安全执法权、执法能力与执法资格并扩展了执法幅度与力度，最大限度提升了有关航道安全保障执法效率，使航道变得更安全并为合法商业竞争创造了公平有序的环境。Lcdr Brianw Robinson， You Want Authority with That? How I Learned to Stop Worrying and Love Shipriders， Summer 2009， wwwuscgmil/proceedings因此有关国家应借鉴上述有益经验，在开展航道安全保障巡逻国际合作时应注意以下几点：第一，沿岸国家应协商设立联合巡逻指挥部或联络小组，确定联合巡逻主导国家并由各国派驻巡逻官员与联络官，同时在国际航道所经过的重要海域或关键节点分别设立联络点，建立沿岸国家主管部门全天候联络渠道，协调与交流有关联合巡逻情报信息并按照协商一致的原则统一部署与协调沿岸各国舰艇与人员开展联合巡逻。同时通过召开联合巡逻月度、季度、年度总结推进会与情报交流会，以及开展联合演习与培训等方式加强沿岸国家巡逻部门间交流与协作，不断深化合作共识。第二，明确沿岸国家联合巡逻管辖权。沿岸国家开展航道联合巡逻行动遇到的一个重要问题就是对具体案件的管辖权问题，由于沿岸国家开展联合巡逻在本质上只是执法队伍的一种基本合作形式，而不是一个统一的组织，其巡逻区域又涉及国际航道，因此在巡逻过程中难免会引发管辖权争议，对此可通过引渡条约或协商来解决。同时在尊重沿岸国家主权与管辖权的基础上，为了沿岸国家集体与整体利益，有关参与方也需要在某种形式与程度上让渡出部分管辖权，以便更好地取得联合巡逻的效果。特别是在追击与拘捕暴力袭击商船及巡逻舰艇的犯罪分子时应先请示联合巡逻指挥部，如果来不及请示则可由犯罪发生地、参与联合巡逻所在国的人员先行追捕，其他国家巡逻人员可在得到联合巡逻指挥部授权后再参加。第三，沿岸国家可采取多样化巡逻方式。沿岸国家应探索建立联合巡逻行动协调与配合机制，形成默契，为此可采取以下灵活方式：其一，一方巡逻，另一方策应配合，做出守卫观望、战术驰援、支持救护等态势；其二，伴随商船巡逻、互登对方执法船巡逻、混合编组巡逻、分段巡逻、全线联合巡逻等联勤联动，营造交替巡逻高密态势，采取定点与随机以及常态化模式运行。在此基础上，联合巡逻还应不断拓展合作内容，如开展联合搜救与扫毒行动等，特别是在敏感海域应采取联合缉查行动，对过往可疑船舶、人员、货物等进行检查，制止和打击贩毒、贩枪、偷渡、走私等跨境违法犯罪活动，提升对有关航道安全的管控力度。第四，沿岸国家应为联合巡逻提供必要的物资与人员配备。沿岸国家开展有关航道安全保障联合巡逻常态化行动是一项长期、艰巨任务，需要消耗大量的人力、物力、财力，因此沿岸各国在共同参与的同时也要明确各自分担的成本。一方面沿岸国家可根据各自实力强弱，按一定比例共同提供联合巡逻执法装备、物资与人员培训等，并为后期补给提供便利。同时沿岸那些海上综合实力较强的国家也可以应实力稍弱国家的请求向其提供必要的援助。另一方面还要注意合理分担联合巡逻成本，作为有关航道安全保障联合巡逻行动的主导国家可多承担一些行动成本，在公共安全产品供给中发挥重要作用，但这并不意味着这些大国必须单方提供。为避免引起其他有关国家把联合巡逻看作是主导国家“私物化”的担忧，主导国家可在提供基本与必要的财力、人员、装备与技术支持的同时，也努力让其他参与国家认同联合巡逻安全目标，并在政策上自愿进行相互协调，共同提供有关航道公共安全产品以满足共同需求，减少供给成本，使彼此获得更大收益，尤其是处于弱势的沿岸小国对来自同一区域的相邻大国存在防范与戒备心理时更应如此。第五，沿岸国家应明确武器使用原则。沿岸国家在开展联合巡逻的过程中会遇到海盗、海上恐怖分子以及走私与贩毒集团等武力反抗，因此有时会面临武器使用问题。而武器使用则是相当敏感的问题，应小心谨慎对待。沿岸国家开展联合巡逻的目的是保障有关航道的基本安全，因此保障船舶、海员、货物以及巡逻舰艇与人员自身安全是使用武器的基本原则。如果时间允许、局面可控的话，应先向联合巡逻指挥部请示报告；但如果情况紧急、严重而来不及请示报告的话，使用武器应以自保为限度，尽量避免不必要的纠纷。二是，从航道安全保障执法国际合作来看，在维护国际航道安全的诸要素中，执法合作是一个重要手段。沿岸海上执法力量跨国交流、对话、沟通与合作可更好地宣介立场、传播善意、促进认同、管控争议升级、建立海上行为规则，特别是对于争议海域的维稳与维权具有特别重要意义，因此要建立沿岸海上执法力量之间的联系、交往与合作网络，增强沿岸国家执法合作的能力，以规范船舶航行的行为与安全措施。在此基础上，沿岸国家应签订有关航道安全保障联合执法协议，搭建联合执法平台，共同完善沿岸航道司法协作内容，从个案处理层面上升到制度化、常规化安全执法合作，健全联手打击海上犯罪的长效管理机制。第一，在合作理念塑造方面，沿岸国家应深刻把握航道安全保障的严峻形势，坚持合作、共商、共治的理念，努力实现国际航道安全与海上联合执法实务的有机统一。为此，应通过举办海上执法国际合作论坛、联合召开研讨会等形式增进了解、交流经验、形成共识。第二，在合作法律依据方面，沿岸国家应进一步强化联合执法的法律基础，尽快签署执法合作协定。沿岸国家联合执法、打击跨国有组织犯罪、维护航道安全符合各国共同利益。沿岸海域既有国际航道，各国可享有航行自由，但同时又有各国境内管辖航道。在这种情况下，沿岸国家对其境内航道享有的主权并非绝对的。因此为了有效遏制有关航道各种有组织犯罪活动，沿岸国家不仅有单独或共同采取必要措施保障本国管辖航道安全的义务，而且还有通过缔结协定的方式与其他沿岸国家相互开放航道的权利，以及对本国境内航道排他性管辖权，即通过签订双边与多边国际执法条约等形式确立常态化航道执法合作模式。为此，沿岸国家应在有关航道司法管辖权问题上相互合作并让渡部分管辖权，签署明确规定各自权利与义务的合作协议，该协议应在有关越境执法、国际司法审判、保护外国船舶和船员安全以及合作协议条款国内法转化等问题上要求各国承担明确义务。在此基础上，沿岸国家还应联合制定……
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